Remettre la loi de 1973 à sa juste place

La loi Giscard de 1973, interdisant au Trésor de présenter ses effets à la Banque Centrale, est un sujet sulfureux qui véhicule de nombreuses caricatures, tant de la part de ses détracteurs que de ceux qui la soutiennent. De récents travaux la remettent à sa place.

Entre deux caricatures

D’une part, une frange des critiques de la loi du 3 janvier 1973 tombent dans un complotisme nauséabond quand ils évoquent la loi Rothschild, sous-entendant que Georges Pompidou, qui avait travailé dans cette banque, aurait servi les intérêts d’un lobby bancaire en la faisant passer. Du coup, une partie des opposants à la monétisation en profitent pour jeter un voile disqualifiant d’antisémitisme sur toute personne remettant en cause l’indépendance des banques centrales.

Mais le débat a rebondi en début d’année grâce à un papier remarquablement documenté et fouillé de Lior Chamla et Magali Pernin, sur le blog La théorie du tout. Suite à ce travail, André-Jacques Holbecq, qui avait mis en cause cette loi dans son livre de 2008, « La dette publique, une affaire rentable », a revu son jugement dans un papier publié sur le blog Post Jorion. En avril 2012, le Monde a publié un article qui présente une vision simpliifiée du papier de Lior et Magali.

La réalité de la loi de 1973

La conclusion du duo est sans appel : pour eux, la loi du 3 janvier n’empêche pas l’Etat d’emprunter à la Banque de France sans intérêts. Alors que certains voyaient dans sa date la preuve d’un complot visant à la soustraire du débat public (pendant les vacances), l’examen du processus législatif contredit totalement cette version. En effet, cette loi était une « loi de modernisation » pour clarifier, codifier et moderniser l’ensemble des textes concernant la banque de France, « 192 articles disséminés dans 35 lois ou ordonnances, 16 conventions, 6 décrets-lois et 40 décrets ».

Mieux, la loi du 3 janvier 1973 renforce le poids de l’Etat en donnant un droit de véto à son représentant au sein du Conseil de la Banque de France, et a remplacé les représentants d’intérêts économiques par des personnes nommées par le gouvernement. Bien sûr, l’article 25 de la loi précise que « le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l’escompte de la Banque de France » mais cet article n’est que la mise à jour de la loi du 24 juillet 1936. Il ne s’agit donc pas d’une nouvelle règle visant à priver l’Etat de l’accès à la Banque de France.

En fait, l’article 19 précise que « les conditions dans lesquelles l’Etat peut obtenir de la Banque des avances et des prêts sont fixées par des conventions passées entre le ministre de l’économie et des finances et le gouverneur, autorisé par délibération du conseil général. Ces conventions doivent être approuvées par le Parlement ». La convention du 17 septembre 1973 a fixé « un montant maximum de 20,5 milliards de francs. Dans la limite de 10,5 milliards de francs, ces concours ne sont pas rémunérés. A concurrence de 10 milliards de francs, ils sont rémunérés au taux le plus bas pratiqué par la Banque ».

En fait, c’est le traité de Maastricht, qui, dans son article 104 (devenu l’article 123 du TFUE) a interdit toute monétisation directe : « il est interdit à la BCE et aux banques centrales des Etats membres (…) d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions ou organes de la Communauté, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des Etats membres ; l’acquisition directe auprès d’eux, par la BCE, ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite », traduit dans la loi du 4 août 1993 qui réforme les statuts de la Banque de France.

Le débat sur la monétisation reste entier

En clair, il était encore possible de faire financer l’Etat par la Banque de France de 1973 à 1993, même si les limites fixées en 1973 étaient vraiment faibles (2% du PIB en 1973). Et ces montants auraient pu être révisés à la hausse par une convention avec accord du Parlement. Ce n’est qu’à l’occasion du traité de Maastricht, vingt ans plus tard, qu’un verrou inviolable a été institué. Malgré tout, comme le souligne André-Jacques Holbecq dans son papier de réponse à l’étude de Lior et Magali, cette relecture plus précise de l’histoire ne remet en aucun cas en cause le nécessaire débat sur la monétisation.

Et à dire vrai, les points soulevés par André-Jacques, à savoir que l’essentiel de l’augmentation de notre endettement depuis une quarantaine d’années correspond aux intérêts, qui auraient pu être en partie économisés si la Banque de France avait directement financé l’Etat, restent justes. Et tous ces points ont trouvé une actualité criante avec les évènements des quatre dernières années. En effet, la Banque d’Angleterre a déjà monétisé 375 milliards de livres de dettes publiques, ce qui explique que les taux outre-Manche soit plus bas qu’en France (1,68% contre 2,09%, malgré des déficits presque deux fois plus élevés (8,4% du PIB prévu en 2012 contre 4,5% du PIB*).

En outre, la Fed a également pratiqué la monétisation de la dette publique des Etats-Unis à grande échelle, toujours pour contenir les taux. En revanche, la BCE reste vent debout contre la monétisation et ne s’y est résolue que pour se sauver elle-même en intervenant parcimonieusement pour éviter l’envolée des taux longs italiens et espagnols qui auraient pu faire exploser l’euro. Et le nouveau dispositif présenté en septembre reste extrêmement limité (maturité de 1 à 3 ans) et conditionnel (passage par le FESF), des verrous destinés à limiter ses engagements.

Et parallèlement, la BCE n’a pas hésité à créer 1000 milliards d’euros en trois mois pour refinancer les banques tout en imposant aux peuples européens une austérité sauvage. Pire, elle a laissé et laisse encore les banques privées créer de la monnaie sans grande attention. C’est bien elle qui a permis une hausse de la masse monétaire à deux chiffres pendant les années 2000, qui n’était qu’une vaste bulle financière qui ne reposait sur aucune réalité concrète. En clair, la création de la monnaie est au service exclusif des banques en Europe alors que les pays anglo-saxons l’utilisent aussi pour l’Etat. Tout ceci pose la question de la réforme du système monétaire, à la fois le principe proprement scandaleux « d’indépendance » des banques centrales mais aussi la mise en place un système de couverture totale qui empêcherait ou encadrerait fortement l’effet de levier, comme le 100% monnaie.

Bref, même s’il convient sans doute de supprimer de nos arguments la référence à la loi de 1973 comme le moment où l’Etat s’est privé de la capacité d’utiliser la monnaie pour le bien commun, il n’en reste pas moins vrai qu’aujourd’hui, la création monétaire se fait au service quasi exclusif de la finance et que c’est une anomalie profonde de notre système économique, qu’il convient de réformer.

* Source : The Economist 13 octobre